In een eerdere analyse werd de Nederlandse stikstofcrisis ontleed als een systeemfout: het onterecht vermengen van twee gescheiden sporen in de Habitatrichtlijn. De kern van die analyse staat nog steeds: de overheid heeft haar collectieve beheerplicht (spoor 1) afgewenteld op de individuele vergunninghouder (spoor 2). Toch is dit inzicht, hoe helder ook, onvoldoende om de diepte van de impasse te verklaren. Waarom is de beleidsruimte, die er juridisch lijkt te zijn, in de praktijk zo beperkt? Het antwoord ligt in de wisselwerking tussen de twee sporen, de harde ecologische realiteit en een reeks scherpe rechterlijke uitspraken die een juridisch vangnet hebben gecreëerd waaruit ontsnappen bijna onmogelijk is.
De analyse dat de Habitatrichtlijn een helder onderscheid maakt tussen het proactieve beheer van natuurgebieden (artikel 6, lid 1 en 2) en de preventieve toetsing van projecten (artikel 6, lid 3 en 4) is het beginpunt van elk serieus debat over de stikstofcrisis . Het blijft een feit dat noch het rekenmodel AERIUS, noch de feitelijke nulnorm voor vergunningverlening een Brusselse verplichting is. Het zijn nationale beleidskeuzes. Maar waarom heeft Nederland dan voor deze extreem strikte invulling gekozen, terwijl landen als Duitsland en Denemarken significant hogere drempelwaarden hanteren?
Het antwoord is complexer dan “overijverige beleidsmakers”. De Nederlandse aanpak is mede gevormd door twee cruciale factoren die de theoretische beleidsruimte in de praktijk sterk hebben ingeperkt: de strikte interpretatie van het voorzorgsbeginsel door de rechter en de “alarmerende” ecologische staat van de Nederlandse enkele natuurgebieden. Wie de stikstofcrisis wil begrijpen, moet beide factoren doorgronden.
Het Juridische Vangnet: “Geen Redelijke Wetenschappelijke Twijfel”
De speelruimte voor een soepeler vergunningenbeleid wordt primair begrensd door de jurisprudentie van zowel het Europese Hof van Justitie als de Nederlandse Raad van State. De centrale norm die hieruit is gedestilleerd, is dat een vergunning voor een project alleen kan worden verleend als er “geen redelijke wetenschappelijke twijfel” bestaat dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten .
Deze formulering, die voortvloeit uit het voorzorgsbeginsel, legt de lat voor de bewijslast extreem hoog. Het is niet voldoende om aan te tonen dat schade onwaarschijnlijk is; de afwezigheid van schadelijke gevolgen moet met zekerheid worden vastgesteld. In de context van een reeds overbelast systeem, waar de kritische depositiewaarden (KDW) op grote schaal worden overschreden, is het vrijwel onmogelijk om die zekerheid te bieden voor een project dat extra stikstof toevoegt, hoe klein ook.
De jurisprudentie die tot deze situatie heeft geleid, is niet willekeurig ontstaan. Het is een logische (red. in de ogen van juristen), zij het strenge, interpretatie van het voorzorgsbeginsel dat ten grondslag ligt aan de Habitatrichtlijn. Het Hof van Justitie heeft in een reeks arresten de contouren van dit beginsel steeds scherper afgebakend.
| Rechtsinstantie | Kernuitspraak | Gevolg voor de praktijk |
| Hof van Justitie EU | Waddenzee-arrest (C-127/02, 2004): Een passende beoordeling is vereist als niet op voorhand kan worden uitgesloten dat een plan of project significante gevolgen heeft. | Verlaagt de drempel voor de plicht tot het uitvoeren van een passende beoordeling aanzienlijk. |
| Hof van Justitie EU | Sweetman-arrest (C-258/11, 2013): De integriteit van een gebied wordt aangetast als een project de duurzame instandhouding van de wezenlijke kenmerken in gevaar brengt. | Verduidelijkt dat ook indirecte en cumulatieve effecten moeten worden meegewogen. |
| Hof van Justitie EU | PAS-arrest (C-293/17 & C-294/17, 2018): De voordelen van maatregelen mogen pas worden meegewogen als de effecten daarvan vaststaan op het moment van vergunningverlening. | Haalt een streep door programmatische aanpakken die vooruitlopen op toekomstig, onzeker natuurherstel. |
| Raad van State | PAS-uitspraak (2019): Bevestigt de lijn van het Hof van Justitie en stelt dat de lat van “geen redelijke wetenschappelijke twijfel” zeer hoog ligt. | Leidt direct tot de feitelijke nulnorm in de Nederlandse vergunningverlening. |
Deze jurisprudentie creëert een juridisch vangnet. Zelfs als de wetgever een drempelwaarde zou introduceren, zou deze bij de rechter sneuvelen als niet onomstotelijk kan worden bewezen dat projecten onder die drempel gegarandeerd geen significante effecten hebben. In een overbelast systeem is dat bewijs niet te leveren. De rechterlijke macht heeft de beleidsruimte die de richtlijn op papier biedt, in de praktijk dus aanzienlijk verkleind.
Dit verklaart ook waarom de discussie over drempelwaarden zo complex is. Een drempelwaarde van bijvoorbeeld 1 mol per hectare per jaar, zoals door sommige politici bepleit, zou alleen juridisch houdbaar zijn als kan worden aangetoond dat die hoeveelheid stikstof in geen enkel geval tot significante effecten kan leiden. In een land waar de KDW’s massaal worden overschreden, is dat bewijs niet te leveren. De rechter zal een dergelijke drempel als onvoldoende onderbouwd van tafel vegen.
De Ecologische Realiteit: Stikstof als Dominante Drukfactor
De tweede cruciale nuance is van ecologische aard. Hoewel stikstof juridisch gezien slechts één van de vele drukfactoren is (naast verdroging, beheer, etc.), is het voor een gedeelte van de Nederlandse stikstofgevoelige natuur de dominante factor aldus NDA’s. Decennialang is de historische depositie van stikstof in Nederland zo hoog geweest dat veel ecosystemen volledig zijn veranderd.
Volgens het RIVM werd in 2023 in circa 70% van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden de kritische depositiewaarde overschreden . De gemiddelde overschrijding bedroeg in dat jaar nog steeds honderden molen per hectare per jaar, ondanks een dalende trend sinds 2005. Recent onderzoek van Wageningen University & Research (WUR) heeft bovendien aangetoond dat veel natuurtypen nog gevoeliger zijn voor stikstof dan eerder gedacht, wat leidt tot een neerwaartse bijstelling van de KDW’s . De natuur is dus niet alleen overbelast, zij is gevoeliger dan we dachten aldus deze experts.
| Habitattype | Kritische depositiewaarde (KDW) | Gemiddelde overschrijding (2023) | Ecologisch effect |
| Droge heide | 11-17 kg N/ha/jaar | Vaak > 20 kg N/ha/jaar | Vergrassing, opslag van bomen, verlies van karakteristieke soorten. |
| Hoogveen | 5-10 kg N/ha/jaar | Vaak > 15 kg N/ha/jaar | Verzuring, achteruitgang veenmossen, verlies van veenvorming. |
| Duingraslanden | 8-15 kg N/ha/jaar | Vaak > 15 kg N/ha/jaar | Verruiging, verlies van orchideeën en andere kenmerkende soorten. |
| Blauwgraslanden | 10-15 kg N/ha/jaar | Vaak > 20 kg N/ha/jaar | Dominantie van grassen, verdwijnen van zeldzame plantensoorten. |
Bron: RIVM, WUR, Ecologische Autoriteit
Deze ecologische realiteit – waar eigenlijk nuances op moet worden gegeven – heeft hoe dan ook directe juridische gevolgen. De verplichting uit artikel 6, lid 2, om “verslechtering te voorkomen”, weegt extra zwaar in gebieden waar de natuur al in een slechte staat verkeert. Het toevoegen van zelfs een kleine hoeveelheid extra stikstof aan een al overbelast systeem kan juridisch al snel worden gezien als een “significant effect” dat verslechtering veroorzaakt aldus de juristen.
Het argument dat we ons ook op andere drukfactoren moeten richten is echter ecologisch volkomen terecht, maar juridisch biedt het geen uitweg voor de stikstofproblematiek. Het aanpakken van verdroging ontslaat de overheid niet van de plicht om ook de stikstofdruk aan te pakken, zeker als die laatste de dominante oorzaak van de slechte staat van instandhouding is. De Ecologische Autoriteit heeft in haar recente advies over de prioritering van drukfactoren benadrukt dat een integrale aanpak nodig is, maar dat stikstof voor veel gebieden de primaire bottleneck vormt .
De Onlosmakelijke Verbinding: Spoor 1 en Spoor 2
Dit brengt ons tot de kern van de genuanceerde analyse: de twee sporen van de Habitatrichtlijn zijn in de juridische en bestuurlijke praktijk toch onlosmakelijk met elkaar verbonden. De staat van het natuurbeheer (spoor 1) bepaalt de juridische ruimte binnen de projecttoetsing (spoor 2). Dit is geen theoretische exercitie, maar de dagelijkse realiteit waarmee vergunningverleners, rechters en ondernemers worden geconfronteerd. Biologen, ecologen, wetenschappers en boeren kunnen met heel veel tegen argumenten komen, maar dit is gewoonweg de juridische realiteit.
De speelruimte voor drempelwaarden en vereenvoudiging van de projecttoets is kleiner dan soms lijkt. Wil je soepeler toetsen, dan moet je óók echt aantonen dat je onder 6(1)–6(2) structureel levert op natuurherstel en verslechtering voorkomt.
Zolang de overheid haar verantwoordelijkheid onder spoor 1 – het structureel verlagen van de stikstofdeken en het actief herstellen van de natuur – onvoldoende nakomt, zal de rechter in spoor 2 elke versoepeling van de projecttoets blokkeren aldus de juridische en bestuurlijke praktijk in Nederland nu. Het is een communicerend vat: falen in het ene spoor leidt onvermijdelijk tot een impasse in het andere.
De Nederlandse fout is dus niet alleen het verwarren van de twee sporen, maar vooral het verwaarlozen van het eerste spoor. Decennialang is er onvoldoende geïnvesteerd in structureel bronbeleid en natuurherstel. De Nederlandse overheid en specifiek de provincies en TBO’s hebben hierin hun wettelijke plicht ernstig verzaakt! Het PAS was een poging om deze achterstand in te halen, maar het programma faalde omdat het de volgorde omdraaide: het creëerde eerst vergunningsruimte en beloofde daarna natuurherstel. De rechter heeft – gebaseerd op de strenge Nederlandse wet – terecht geoordeeld dat dit niet mag. Den Haag mag – nee moet – daarom de wet ook repareren (de auteur van dit artikel lroept daarom niet voor niks “de wet is stuk”).
De rekening van dit jarenlange uitstel wordt nu gepresenteerd in de vorm van een extreem strenge projecttoets. We hebben het collectieve beheerprobleem niet alleen vertaald naar een individueel vergunningendoolhof, we hebben dat doolhof ook onontkoombaar gemaakt door het fundament van natuurherstel te laten afbrokkelen. De schuld hiervan ligt niet bij de boeren overigens, maar bij de TBO’s en vooral bij de provincies waar stikstofgevoelige Natura2000 gebieden liggen.
De Uitweg: Een Oprechte Én-Én Strategie
De oplossing ligt niet in het kiezen tussen de sporen, maar in het serieus nemen van beide, in de juiste volgorde. De uitweg is een én-én strategie die de juridische en ecologische realiteit onder ogen ziet. Dit is geen politieke keuze, maar een juridische noodzaak.
Prioriteit voor Spoor 1: Lever op Natuurherstel. De eerste en belangrijkste stap is dat de overheid haar verplichtingen onder artikel 6, lid 1 en 2, nakomt. Dit vereist een grootschalig en juridisch geborgd programma van bronmaatregelen (bijvoorbeeld in zones rondom stikstofgevoelige habitats) en natuurherstel. De stikstofdepositie moet daadwerkelijk en meetbaar ook omlaag, en de kwaliteit van de natuur moet aantoonbaar verbeteren aldus de jurisprudentie. Dit is geen keuze, maar een wettelijke plicht die voortvloeit uit de Habitatrichtlijn en die recent door de rechtbank Den Haag in de Greenpeace-zaak is bevestigd (link1, link2, link3).
Concreet betekent dit dat de overheid op basis van de huidige omgevingswet flink moet investeren in emissiereductie aan de bron, niet alleen in de landbouw, maar ook in de industrie en het verkeer. Het betekent ook dat er moet worden geïnvesteerd in hydrologisch herstel, actief beheer en andere maatregelen die de veerkracht van de natuur vergroten. De Ecologische Autoriteit heeft hiervoor een stappenplan ontwikkeld dat als leidraad kan dienen .
Creëer Ruimte voor Spoor 2: Normaliseer de Projecttoets. Pas wanneer de staat van de natuur verbetert en de stikstofdruk significant afneemt, ontstaat er weer juridische en ecologische ruimte voor een normalere projecttoets. Dan kan er worden gesproken over realistische drempelwaarden en vereenvoudigde procedures voor projecten met daadwerkelijk verwaarloosbare effecten. Zonder een gezond fundament onder spoor 1, is elke versoepeling in spoor 2 gedoemd te mislukken bij de rechter indien het huidige wetgevende kader blijft zoals het is.
Dit is daarom vooralsnog geen pessimistische conclusie, maar een realistische conclusie; hoe spijt ook. Andere landen tonen aan dat een werkbaar systeem mogelijk is, maar die landen hebben óók geïnvesteerd in bronbeleid en natuurherstel. De hogere drempelwaarden in Duitsland en Denemarken zijn niet het gevolg van juridische laksheid, maar van een andere ecologische uitgangspositie en een consequenter bronbeleid.
Conclusie: De Wet als Routekaart
De stikstofcrisis is een symptoom van een dieperliggend probleem: een overheid die decennialang haar kerntaak van natuurbeheer heeft verwaarloosd. De oplossing is even simpel als complex: doe wat de wet voorschrijft. Herstel de natuur, verlaag de druk, en creëer zo de ruimte voor een samenleving die niet langer op slot zit.
De Habitatrichtlijn is geen obstakel, maar een routekaart. Zij schrijft voor wat er moet gebeuren: de overheid moet de natuur beheren en herstellen (spoor 1), en nieuwe projecten mogen geen significante schade aanrichten (spoor 2). De Nederlandse fout is dat we spoor 1 hebben verwaarloosd en vervolgens verbaasd zijn dat spoor 2 verstopt raakt.
Het is tijd dat we beide sporen van die kaart serieus gaan volgen. Niet als een juridische verplichting die ons wordt opgelegd, maar als een logische en noodzakelijke stap om zowel de natuur als de economie een toekomst te geven. De twee sporen zijn geen tegenstelling, maar een samenhangend systeem. Wie dat systeem respecteert, vindt de uitweg uit de impasse.
Referenties
[6] RIVM (2025). Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2025. Rapport 2025-0021.
3 gedachten over “De Stikstofparadox Ontrafeld: Voorbij de Twee Sporen en Waarom ook de jurisprudentie nu een (blokkerende) rol aan het spelen is in het Stikstofdossier (Deel 2).”