De Europese definitie van ‘goed water’ verbergt een fundamentele aanname: de mens hoort er niet bij.

De Kaderrichtlijn Water viert dit jaar haar 25e verjaardag. In die kwart eeuw is de richtlijn uitgegroeid tot het meest bepalende juridische kader voor het Nederlandse waterbeheer. Waterschappen, provincies en het Rijk worstelen met de vraag hoe ze in 2027 aan de doelen moeten voldoen. Maar terwijl de discussie gaat over maatregelen, kosten en haalbaarheid, blijft een fundamentelere vraag onderbelicht: wat bedoelt de richtlijn eigenlijk met ‘goed’?

Het antwoord op die vraag is verrassend en verontrustend tegelijk. De Kaderrichtlijn Water hanteert een definitie van ecologische kwaliteit die de mens per definitie als een schadelijke factor beschouwt. De ideale toestand is een toestand zonder menselijke invloed. Dat is geen overdrijving of interpretatie, maar de letterlijke tekst van de richtlijn.

Verstopt in een bijlage

Wie de KRW leest op zoek naar een definitie van ‘goede ecologische toestand’, komt bedrogen uit. Artikel 2 van de richtlijn definieert het begrip als “de toestand van een oppervlaktewaterlichaam, als zodanig ingedeeld overeenkomstig bijlage V.” Dat is geen definitie, maar een verwijzing. De wetgever heeft de normatieve kern van de richtlijn weggestopt in een technische bijlage.

Bijlage V bevat de beruchte Tabel 1.2, waarin de vijf ecologische toestandsklassen worden omschreven: zeer goed, goed, matig, ontoereikend en slecht. De sleutel tot het begrijpen van deze classificatie ligt in het referentiepunt waartegen alle toestanden worden afgemeten. Dat referentiepunt is de zogenaamde ‘onverstoorde toestand’ – in het Engels undisturbed conditions.

De ‘goede ecologische toestand’ wordt vervolgens gedefinieerd als een situatie waarin “de waarden van de biologische kwaliteitselementen lage niveaus van verstoring als gevolg van menselijke activiteit vertonen, en slechts licht afwijken van die welke normaliter met het type oppervlaktewaterlichaam onder onverstoorde omstandigheden worden geassocieerd.”

Lees die zin nog eens. De ‘goede’ toestand is niet een toestand die goed is voor mens én natuur, of een toestand waarin duurzaam gebruik mogelijk is. Het is een toestand met zo min mogelijk menselijke invloed. De hoogste klasse, ‘zeer goed’, vereist zelfs de afwezigheid van “significante antropogene wijzigingen.”

De mens als verstoring

Het conceptuele raamwerk van de KRW is gebouwd op een fundamentele dichotomie: aan de ene kant staat de natuur in haar oorspronkelijke, onverstoorde staat, aan de andere kant staat de mens die deze staat verstoort. Er is geen tussenweg, geen categorie waarin menselijke activiteit als neutraal of positief wordt beschouwd.

Dit is geen onschuldige technische keuze. Het is een filosofische positie met vergaande consequenties. In de logica van de KRW is elke menselijke activiteit per definitie een ‘druk’ (pressure) die leidt tot een afwijking van het ideaal. Het maakt niet uit of die activiteit duurzaam is, of ze al eeuwenlang bestaat, of ze misschien zelfs bijdraagt aan de biodiversiteit. De mens is een externe factor, een indringer in een systeem waar hij niet thuishoort.

De Franse sociologe Gabrielle Bouleau en de aquatisch ecoloog Didier Pont hebben deze aanname in 2015 scherp bekritiseerd. In hun artikel Did you say reference conditions? stellen zij dat het concept van referentiecondities niet voortkwam uit ecologische wetenschap, maar uit de politieke noodzaak om juridisch bindende normen te kunnen stellen. De Europese Commissie had een uniforme maatstaf nodig om alle lidstaten aan dezelfde lat te kunnen leggen. De ‘onverstoorde toestand’ bood die maatstaf.

Maar, zo betogen Bouleau en Pont, de aanname dat menselijke activiteit gelijkstaat aan druk is ecologisch onhoudbaar. “Menselijke activiteiten zijn niet gelijk aan drukken,” schrijven zij. “Mensen kunnen landschappen en ecosystemen creëren.” Denk aan de Nederlandse uiterwaarden, de Engelse heidevelden, de Franse bocagelandschappen. Stuk voor stuk ecosystemen met een hoge ecologische waarde, ontstaan door eeuwenlang menselijk beheer.

Het probleem van de baseline

De keuze voor ‘onverstoorde omstandigheden’ als referentie roept ook praktische vragen op. Waar vind je in Europa nog onverstoorde wateren? De menselijke invloed op het Europese landschap gaat terug tot de prehistorie. Zelfs de meest afgelegen bergbeken zijn beïnvloed door atmosferische depositie, klimaatverandering en historisch landgebruik.

In de praktijk worden ‘referentielocaties’ daarom vaak gedefinieerd als locaties met ‘minimale menselijke invloed’ – een pragmatische aanpassing die de theoretische zuiverheid van het concept ondermijnt. Bovendien verschuift de baseline voortdurend. Met klimaatverandering veranderen de ‘natuurlijke’ omstandigheden. De soorten die ‘normaliter’ in een bepaald watertype voorkomen, verschuiven naar het noorden. De referentie van vandaag is de anomalie van morgen.

Dit probleem wordt alleen maar groter naarmate de tijd verstrijkt. De KRW is gebaseerd op het idee van een stabiele evenwichtstoestand waarnaar ecosystemen kunnen worden teruggebracht. Maar ecosystemen zijn geen statische entiteiten. Ze zijn dynamisch, ze evolueren, ze reageren op veranderingen. Het idee dat er een vaste ‘goede’ toestand bestaat waarnaar we kunnen streven, is ecologisch naïef.

Het verslechteringsverbod

Naast de verplichting om een ‘goede toestand’ te bereiken, bevat de KRW een streng verslechteringsverbod. Lidstaten moeten maatregelen treffen om “verslechtering van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen te voorkomen.” Dit verbod is in de praktijk vaak strenger dan de verbeteringsverplichting. Voor verbetering zijn uitzonderingen en termijnverlengingen mogelijk; voor verslechtering nauwelijks.

De combinatie van het verslechteringsverbod met de misantropische definitie van ecologische kwaliteit creëert een juridisch mijnenveld. Elke nieuwe activiteit – een brug, een sluis, een waterwinning – kan potentieel leiden tot ‘verslechtering’ in de zin van de richtlijn. Niet omdat de activiteit daadwerkelijk schadelijk is, maar omdat elke menselijke invloed per definitie een afwijking van het onverstoorde ideaal betekent.

De paradox van de implementatie

Het is ironisch dat de KRW, ondanks haar misantropische fundament, in de praktijk vol zit met uitzonderingen voor menselijke activiteiten. Sterk veranderde en kunstmatige wateren hoeven niet de ‘goede ecologische toestand’ te bereiken, maar slechts het ‘goed ecologisch potentieel’. Economische activiteiten kunnen onder voorwaarden worden voortgezet. Termijnen kunnen worden verlengd.

Deze uitzonderingen zijn geen weeffout, maar een noodzakelijke correctie op een onwerkbaar ideaal. Ze tonen de spanning tussen het theoretische kader van de richtlijn en de sociaaleconomische realiteit. In een dichtbevolkt en intensief gebruikt continent als Europa is een waterbeleid dat de mens als indringer beschouwt, gedoemd tot permanente compromissen.

Naar een ander paradigma?

De vraag is of we niet toe zijn aan een fundamenteel andere benadering. Een benadering die de mens niet als externe verstoring beschouwt, maar als integraal onderdeel van het ecosysteem. Een benadering die erkent dat duurzaam menselijk gebruik en hoge ecologische kwaliteit hand in hand kunnen gaan. Een benadering die niet terugkijkt naar een mythisch verleden zonder mensen, maar vooruitkijkt naar een toekomst waarin mens en natuur samen floreren.

Zo’n paradigmawisseling is niet eenvoudig. De KRW is diep verankerd in het Europese en nationale recht. De begrippen en definities zijn geïnternaliseerd door een hele generatie waterbeheerders. Maar de huidige impasse – waarin we worstelen om doelen te halen die gebaseerd zijn op een onrealistisch ideaal – vraagt om reflectie.

De eerste stap is erkenning. Erkenning dat de KRW niet neutraal is, maar gebaseerd op een specifieke filosofische positie. Erkenning dat die positie wetenschappelijk betwistbaar is. En erkenning dat we, als we serieus willen nadenken over de toekomst van ons water, ook serieus moeten nadenken over de vraag welke rol de mens daarin mag spelen.

Dit artikel is gebaseerd op een analyse van Richtlijn 2000/60/EG en het wetenschappelijke artikel van Bouleau, G. & Pont, D. (2015), “Did you say reference conditions? Ecological and socio-economic perspectives on the European Water Framework Directive”, Environmental Science & Policy, 47, 32-41.