De Staat als Ondernemer?

In de decennia tussen het Rapport Wagner (1981) en het Rapport Wennink (2025) is het denken over de economische rol van de overheid fundamenteel veranderd. Waar de staat lang werd gezien als een passieve ‘marktmeester’ die slechts ingrijpt om marktfalen te corrigeren, is er een groeiende erkenning voor haar actieve, ondernemende rol in het hart van het innovatieproces. Deze paradigmaverschuiving wordt wellicht het meest treffend verwoord door econoom Mariana Mazzucato in haar invloedrijke werk The Entrepreneurial State [1].

Mazzucato stelt de conventionele wijsheid ter discussie dat innovatie primair voortkomt uit de dynamiek van de private sector, met de overheid in een faciliterende, maar ondergeschikte rol. Zij toont aan dat achter vrijwel elke radicale, baanbrekende technologie – van het internet en GPS tot biotechnologie en nanotechnologie – een geduldige, risiconemende en missie-gedreven overheid schuilgaat. De staat is geen simpele subsidieverstrekker, maar een ‘investor of first resort’ die de onzekere, kapitaalintensieve beginfases van technologische revoluties financiert, lang voordat private durfkapitalisten het aandurven [2].

Deze longread analyseert de rapporten van Wagner en Wennink door de lens van Mazzucato’s theorie. We onderzoeken in hoeverre hun voorstellen voor publiek-private samenwerking (PPS) passen binnen het traditionele ‘marktfalen’-paradigma, versus het modernere paradigma van de ‘ondernemende staat’. De analyse toont een duidelijke evolutie: van een staat die de markt wil repareren en aanzwengelen (Wagner) naar een staat die markten actief wil creëren en richting wil geven (Wennink).

Het Marktfalen-Paradigma: De Staat als Reparatiefonds

Het traditionele economische argument voor overheidsingrijpen in innovatie is gebaseerd op het concept van marktfalen. Omdat de baten van fundamenteel onderzoek (kennis) voor een groot deel ‘weglekken’ naar de samenleving (positieve externaliteiten), hebben private bedrijven onvoldoende prikkels om hierin te investeren. De staat moet dit gat vullen door fundamenteel onderzoek aan universiteiten te financieren en subsidies te verstrekken [3]. In deze visie is de rol van de staat beperkt tot het corrigeren van een suboptimale uitkomst, waarna de markt het overneemt.

“The market failure view of government funding has a particular understanding of returns. While private enterprises deserve the ‘profit’ created, public organizations can gain by focusing on spillovers that emerge from wealth creation.” – Laplane & Mazzucato (2020) [4]

Deze visie impliceert een strikte scheiding tussen de publieke en private rol. De staat neemt het ‘onrendabele’ risico in de vroege fase, de private sector neemt het over zodra de commerciële potentie duidelijk wordt en plukt de vruchten. De maatschappelijke winst voor de staat komt indirect, via belastingen op de gecreëerde werkgelegenheid en bedrijfswinsten.

Wagner (1981): Een Stap Richting Ondernemerschap, Geworteld in Marktfalen

Het Rapport Wagner, geschreven in een tijd van economische crisis en de-industrialisatie, kan worden gezien als een poging om voorbij het passieve marktfalen-denken te komen. De voorgestelde Maatschappij voor Industriële Projecten (MIP) was geen generiek subsidieloket, maar een actieve, projectontwikkelende entiteit die risicodragend kapitaal zou verstrekken aan nieuwe industriële initiatieven [5].

In Mazzucato’s termen was de MIP een duidelijke stap richting een meer ondernemende rol. De staat zou niet alleen fundamenteel onderzoek financieren, maar ook direct participeren in commerciële projecten, en daarmee een deel van het ondernemersrisico op zich nemen. Het doel was offensief en selectief: het aanjagen van een ‘herindustrialisatie’ in veelbelovende sectoren. De nadruk op een professioneel bestuur op afstand van de politiek en de katalyserende rol om privaat kapitaal aan te trekken, zijn elementen die ook in moderne visies op staatsinvesteringsbanken centraal staan.

Toch bleef de onderliggende legitimering van de MIP grotendeels geworteld in het marktfalen-paradigma. De MIP moest ingrijpen omdat de kapitaalmarkt faalde in het voorzien van voldoende risicodragend vermogen voor grootschalige industriële projecten. Het doel was het repareren van een haperende markt en het aanzwengelen van private investeringen. De MIP was een instrument om de industriële motor weer op gang te krijgen, niet primair om geheel nieuwe technologische paden te creëren of maatschappelijke missies te volbrengen. Het was een ‘developmental state’ instrument, maar nog geen volwaardige ‘entrepreneurial state’ in de zin van Mazzucato.

Wennink (2025): De Volledige Omarming van de Ondernemende en Missie-Gedreven Staat

Het Rapport Wennink, veertig jaar later, ademt een fundamenteel andere geest. De wereld is veranderd: globalisering, digitale transformatie, klimaatverandering en geopolitieke spanningen vragen om een ander soort overheidsoptreden. Wennink’s voorstellen zijn een bijna schoolvoorbeeld van Mazzucato’s ‘ondernemende staat’ en haar latere werk over ‘missie-georiënteerd beleid’ [6] [7].

Mazzucato’s Principe	Implementatie in Rapport Wennink (2025)
1. De Staat als Risiconemer & Markt-Creator	De staat moet niet alleen markten ‘repareren’ maar actief markten co-creëren. Dit gebeurt door te investeren in de gehele innovatieketen, van fundamenteel onderzoek tot opschaling.
2. Missie-Georiënteerd Beleid	De staat moet grote maatschappelijke uitdagingen (‘missies’) definiëren (bv. klimaat, gezondheid) en innovatiebeleid inzetten om deze missies te volbrengen. Dit geeft richting en creëert nieuwe markten.
3. Socialiseren van Risico’s én Baten	Als de staat de hoogste risico’s neemt, moet zij ook kunnen delen in de opbrengsten. Dit creëert een revolverend fonds (successen betalen voor de mislukkingen) en legitimeert de rol van de staat.
4. Dynamische Publiek-Private Samenwerking	De relatie is geen statische subsidierelatie, maar een symbiotisch ecosysteem waarin publieke en private partijen samenwerken, van elkaar leren en waarde co-creëren.

De voorstellen van Wennink gaan fundamenteel verder dan die van Wagner. Waar Wagner’s MIP een reactie was op een falende markt, zijn Wennink’s NIB en NABI proactieve instrumenten om de markt te vormen en te sturen in een gewenste richting. De legitimering is niet langer alleen economisch (het repareren van marktfalen), maar ook maatschappelijk en strategisch: het versnellen van transities en het borgen van strategische autonomie. Dit is de kern van Mazzucato’s denken: de staat niet als ‘lender of last resort’, maar als ‘investor of first resort’ en ‘shaper of what is to come’.

Van Reparateur naar Regisseur ?

De vergelijking tussen de rapporten Wagner en Wennink door de lens van Mariana Mazzucato’s The Entrepreneurial State illustreert een diepgaande evolutie in het Nederlandse industrie- en innovatiebeleid. Wagner’s MIP was een moedige en noodzakelijke stap voorbij het passieve beleid van de jaren zeventig, een eerste erkenning dat de staat een actieve, risiconemende rol moest spelen. Het bleef echter conceptueel verankerd in het idee van de staat als reparateur van een falende (kapitaal)markt.

Wennink’s voorstellen, vier decennia later, representeren de volledige omarming van de staat als ondernemer en regisseur (deze stelling vraagt natuurlijk om een vervolgartikel, over de vraag “is dat wel zo’n goed idee?”).

De voorgestelde institutionele architectuur (NIB/NABI), de focus op missie-gedreven strategische domeinen, en de ambitie om de gehele innovatieketen te bestrijken, zijn een directe vertaling van de principes die Mazzucato propageert. Het doel is niet langer simpelweg ‘herindustrialisatie’, maar het actief vormgeven van een hoogproductieve, duurzame en strategisch autonome economie.

De reis van de MIP naar de NIB is daarmee meer dan een institutionele update; het is een conceptuele revolutie. Het markeert de overgang van een staat die de economie probeert te repareren, naar een staat die het vertrouwen heeft om de economie van de toekomst mede te creëren.

Referenties

[1] Mazzucato, M. (2013). The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. Anthem Press.

[2] Mazzucato, M. (2015). The Innovative State. Foreign Affairs, 94(1), 15.

[3] Arrow, K. J. (1962). Economic Welfare and the Allocation of Resources for Invention. In R. R. Nelson (Ed.), The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors (pp. 609–625). Princeton University Press.

[4] Laplane, A., & Mazzucato, M. (2020). Socializing the risks and rewards of public investments: Economic, policy, and legal issues. Research Policy: X, 2(1), 100008.

[5] Adviescommissie inzake het Industriebeleid (1981). Een nieuw industrieel elan. Staatsuitgeverij.

[6] Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented innovation policies: challenges and opportunities. Industrial and Corporate Change, 27(5), 803–815.

[7] Kattel, R., & Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented innovation policy and dynamic capabilities in the public sector. Industrial and Corporate Change, 27(5), 787–801.

[8] Wennink, P. (2025). De Route naar Toekomstige Welvaart: Een sterk Nederland in een relevant Europa.