Waarom Dit Artikel – Twee Rapporten, Één Denkfout
In de annalen van het Nederlandse industriebeleid staan twee rapporten als monumenten van hun tijd. Het eerste, Een nieuw industrieel elan (1981) van de Adviescommissie-Wagner, was een noodkreet, geboren uit de diepe economische crisis van de late jaren zeventig, gekenmerkt door massawerkloosheid, een imploderende maakindustrie en een algeheel gevoel van nationaal defaitisme [1]. Het was een oproep tot actie, een pleidooi om de industriële motor van Nederland weer aan te zwengelen. Vierendertig jaar later, in 2025, verschijnt het rapport De Route naar Toekomstige Welvaart van de commissie-Wennink [2]. Ditmaal is de context anders, maar de urgentie niet minder. Het rapport is geboren uit een gevoel van stagnatie, geopolitieke onzekerheid en het knagende besef dat Nederland, ondanks zijn welvaart en kennisinfrastructuur, de boot van de mondiale technologische voorhoede dreigt te missen.
Twee momentopnamen, gescheiden door bijna een halve eeuw, maar met een opvallend vergelijkbare reflex. Beide rapporten, hoe verschillend ook in hun specifieke aanbevelingen, delen een diepgeworteld geloof in de maakbaarheid van innovatie vanuit een centrale, sturende overheid. De focus ligt op de staat als regisseur, op het ontwerpen van slimme instituties (de Maatschappij voor Industriële Projecten (MIP) in 1981, de Nationale Investeringsbank (NIB) en het Nationaal Agentschap voor Baanbrekende Innovatie (NABI) in 2025), en op het identificeren van ‘sleuteltechnologieën’ of ‘strategische domeinen’ waarin geïnvesteerd moet worden. Met alle respect voor de gedegen analyses en de onmiskenbare noodzaak die beide rapporten adresseren, zit hier iets fundamenteel scheef.
Dit artikel betoogt dat de kern van het Nederlandse innovatieprobleem niet ligt in een gebrek aan geld, kennis of institutioneel ontwerp, maar in een 44-jarige erosie van de factoren die écht aan de basis van vernieuwing staan: ondernemerschap, een praktische bouwcultuur en de institutionele ruimte om te mogen falen. De rapporten Wagner en Wennink, elk op hun eigen manier, zijn symptomen van een diepere trend: de verschuiving van een ondernemende, bouwende samenleving naar een technocratisch gemanagede kenniseconomie. Dit is geen nostalgisch betoog voor een geïdealiseerd verleden, maar een structurele kritiek op een denkfout die ons al decennia lang in zijn greep houdt.
De Afwezige Actor: Ondernemerschap
Het meest veelzeggende aspect van zowel het rapport-Wagner als het rapport-Wennink is niet wat erin staat, maar wie er grotendeels in ontbreekt: de ondernemer. Niet als abstract concept of als ontvanger van beleid, maar als de centrale, drijvende kracht achter het innovatieproces. Beide rapporten behandelen de ondernemer als een afgeleide variabele in een technocratisch model, in plaats van de onvoorspelbare, risiconemende actor die hij in werkelijkheid is.
Het rapport-Wagner stelt weliswaar dat de “zelfwerkzaamheid van bedrijven voorop staat”, maar werkt dit nergens uit als een fundamentele systeemfactor. Het rapport spreekt over sectoren, projecten en kapitaal, maar de dynamiek van start-ups, de moed die nodig is voor het nemen van kapitaalrisico, en de cruciale rol van falen als leerproces blijven onderbelicht. De voorgestelde MIP was een instrument voor het grootbedrijf en de staat, niet voor de pionierende MKB’er in een garage.
Het rapport-Wennink, vier decennia later, herhaalt deze omissie in een modern jasje. Het spreekt de taal van ecosystemen, kennisvalorisatie en publiek-private samenwerking, maar de ondernemer blijft een passieve ‘gebruiker’ van de voorgestelde instituties. Hij kan aankloppen bij de NIB voor financiering of samenwerken in een door de overheid gedefinieerd ‘strategisch domein’, maar hij staat niet aan het roer. Innovatie wordt in deze visie iets dat je kunt managen, sturen en organiseren vanuit commissies, roadmaps en calls for proposals.
Dit staat haaks op de realiteit van hoe baanbrekende vernieuwing tot stand komt. Innovatie ontstaat niet in de vergaderzalen van ministeries of in de ivoren torens van universiteiten. Het ontstaat bij individuen en kleine teams die, gedreven door een visie, een frustratie of een briljant idee, bereid zijn om alles op het spel te zetten. Ze nemen risico’s die geen enkele ambtenaar of grootbedrijf-manager zou durven nemen. Ze bouwen, ze experimenteren, ze falen, en ze beginnen opnieuw. Dit proces is per definitie chaotisch, onvoorspelbaar en niet te plannen. Zoals al in 2011 werd betoogd in de ‘Blueprint voor Innovatiebeleid’: “Grand designs werken niet – ze reduceren ondernemerschap tot een uitvoeringsmechanisme” [3].
De gevolgen van dit ‘ondernemerschap-deficit’ in het beleidsdenken zijn zichtbaar. Nederland heeft, met uitzondering van ASML en enkele spin-offs, de afgelopen decennia nauwelijks nieuwe industriële zwaartepunten van wereldformaat voortgebracht. Sterker nog, we zien een uittocht van onze kroonjuwelen. Unilever en Shell verplaatsten hun hoofdkantoor naar Londen, en DSM fuseerde met een Zwitsers bedrijf. We zijn beter in het exporteren van onze succesvolle bedrijven dan in het creëren van nieuwe. De rapporten Wagner en Wennink bieden geen overtuigend antwoord op de vraag waarom dit gebeurt, omdat ze de culturele en systemische wortels van ondernemerschap negeren.
Technologie Voorspellen: De Technocratische Verleiding
Een tweede, diepgewortelde denkfout die beide rapporten delen, is de technocratische verleiding om de toekomst te willen voorspellen. Zowel Wagner als Wennink proberen, met de beste bedoelingen, een lijst op te stellen van ‘belangrijke technologiegebieden’ die de economie van morgen zullen domineren. Wagner richtte zijn pijlen op onder meer micro-elektronica, biotechnologie en nieuwe materialen. Wennink benoemt AI, quantumcomputing, life sciences en de energietransitie als de strategische domeinen waar Nederland op moet inzetten. De impliciete aanname is dat technologische ontwikkeling een planbaar proces is en dat de overheid, als een alwetende schaakmeester, de juiste velden kan kiezen om op te spelen.
Deze aanname is niet alleen arrogant, maar ook historisch onjuist. Het verwart het bestaan van een technologie met het ontstaan van een markt, een cultuur en een geopolitieke realiteit. De geschiedenis van de innovatie wordt niet geschreven door commissies die technologieën selecteren, maar door onvoorspelbare, lange golven van sociaal-technische verandering, zoals beschreven door de econoom Nikolai Kondratieff 4. Een Kondratieff-cyclus, die typisch 40 tot 60 jaar duurt, beschrijft hoe een radicale basistechnologie (zoals de stoommachine, de verbrandingsmotor of de microchip) zich door de economie verspreidt. Deze cyclus kent verschillende fasen: een lange, onzekere aanloopperiode van experimentatie, een explosieve groeifase waarin nieuwe markten en bedrijven ontstaan, een fase van volwassenheid en consolidatie, en uiteindelijk een periode van stagnatie, waarna een nieuwe golf begint.
De cruciale les van Kondratieff is dat aan het begin van een cyclus niemand kan voorspellen welke technologie de volgende golf zal aandrijven, en nog minder welke bedrijven zullen domineren. In 1990 voorspelde geen enkel overheidsrapport de opkomst van het World Wide Web. In 2005 voorzag geen enkele ‘strategische roadmap’ de dominantie van de smartphone. En in 2015 had geen enkele commissie de explosieve doorbraak van generatieve AI op haar lijst staan. Deze revoluties werden niet gepland; ze ontstonden uit een samenspel van militair onderzoek, academische nieuwsgierigheid en, bovenal, ondernemers (en hun klanten) die een commerciële toepassing zagen die niemand anders zag.
De technocratische benadering van Wagner en Wennink stelt de verkeerde vraag. De vraag is niet: “Welke technologieën worden belangrijk?”, maar: “Hoe creëren we een systeem dat veerkrachtig en adaptief genoeg is om te profiteren van de technologieën die belangrijk worden, ongeacht welke dat zijn?” Door te focussen op een beperkt aantal vooraf gekozen domeinen, legt de overheid al haar eieren in een paar mandjes, gebaseerd op de consensus van vandaag, niet op de realiteit van morgen. Dit is geen strategie, maar een gok.
Van Belofte naar Oligopolie – en Dan?
Het denken in Kondratieff-cycli legt nog een ander fundamenteel probleem bloot in de logica van de rapporten. De levenscyclus van een succesvolle technologie eindigt vrijwel altijd in een oligopolie. De explosieve, creatieve fase van een nieuwe markt, met honderden startups en concurrenten, maakt na verloop van tijd plaats voor een consolidatieslag. Schaalvoordelen, netwerkeffecten en patenten zorgen ervoor dat slechts een handvol bedrijven overblijft die de markt domineren. De chemische industrie wordt gedomineerd door giganten als BASF en Dow. De halfgeleiderindustrie wordt bepaald door TSMC, Samsung en Intel. De wereld van software en internet is in handen van een handvol Amerikaanse ‘Big Tech’-bedrijven.
De cruciale vraag die de rapporten Wagner en Wennink niet stellen, is deze: gegeven de structuur van de Nederlandse economie, waarom zouden de winnende oligopolies van de volgende technologische golf in Nederland landen? De historische en huidige realiteit is ontnuchterend. Nederland heeft een kleine thuismarkt, hoge kosten voor arbeid en energie, een extreem gejuridiseerde samenleving en een geografische positie die ver verwijderd is van de technologische zwaartepunten in de VS en Azië. Het is dan ook geen verrassing dat we onze eigen multinationals zien vertrekken, in plaats van dat we nieuwe zien ontstaan.
De strategie om vol in te zetten op een paar ‘kansrijke’ domeinen, zoals Wennink voorstelt, is daarom strategisch extreem risicovol. Zelfs áls Nederland erin slaagt om een leidende kennispositie op te bouwen in bijvoorbeeld quantumcomputing, is de kans groot dat de uiteindelijke commerciële dominantie en de productie neerslaan in landen met een grotere thuismarkt, lagere kosten en een gunstiger ondernemersklimaat. De Nederlandse staat heeft dan de initiële, meest risicovolle investeringen gefinancierd, terwijl de uiteindelijke economische baten (winsten, banen in productie, belastinginkomsten) grotendeels elders terechtkomen. We socialiseren de risico’s, maar privatiseren de beloningen – en die privatisering vindt niet eens plaats binnen onze eigen landsgrenzen.
Een veel robuustere strategie zou zijn om niet te streven naar dominantie in een paar specifieke domeinen, maar naar economische veerkracht door maximale spreiding. Dit betekent het creëren van een vruchtbare bodem waarop duizenden verschillende bloemen kunnen bloeien, in de wetenschap dat de meeste het niet zullen redden, maar dat de diversiteit zelf het systeem stabiel en adaptief maakt. Het betekent het stimuleren van een breed en gevarieerd MKB, in plaats van het najagen van de volgende ASML. Het betekent, kortom, het omarmen van onzekerheid in plaats van het najagen van de illusie van controle.
De Verstikkende Context: Regelgeving, Juridisering en Stilstand
Misschien wel de grootste blinde vlek in het rapport-Wennink is de onderkenning van de diepgewortelde institutionele en juridische barrières die innovatie in Nederland verlammen. Het rapport stipt weliswaar aan dat er “te veel regelgeving” is, maar het durft de analyse niet door te trekken naar de verwoestende gevolgen ervan. Het probleem is niet een gebrek aan geld of slimme ideeën, maar een overheid die haar eigen economie verstikt in een web van procedures, protocollen en voorzorgsprincipes. Geen investeringsbank ter wereld kan een ondernemer helpen als hij jaren moet wachten op een vergunning of vastloopt in een juridisch moeras.
Deze ‘regelzucht’ is geen nieuw fenomeen. Al in 1981 signaleerde de commissie-Wagner de “trage en omslachtige vergunningsprocedures” en een “veto-mentaliteit” in de samenleving als belangrijke obstakels voor industrieel elan. Wat in 44 jaar is veranderd, is dat deze problemen niet zijn opgelost, maar geëscaleerd tot een systeem van geïnstitutionaliseerde stilstand. Nederland is veranderd van een rule-based economie, waarin duidelijke en voorspelbare regels het speelveld markeren, naar een rule-obsessed economie, waarin juridische precisie en het uitsluiten van elk denkbaar risico de primaire doelen zijn geworden. Bestuurlijke afweging en gezond verstand hebben plaatsgemaakt voor een juridische uitputtingsslag.
De voorbeelden zijn legio en pijnlijk herkenbaar. De stikstofcrisis, een direct gevolg van decennialang juridisch en bestuurlijk falen, heeft geleid tot een de facto bouwstop voor fabrieken, woningen en infrastructuur. Het verkrijgen van een milieuvergunning voor een industriële installatie is een proces van jaren geworden, met een hoge kans op juridische procedures van belangengroepen. In de voedselinnovatie, een sector waar Nederland van oudsher in uitblinkt, duurt de Europese Novel Food-procedure gemiddeld 2,56 jaar, een bureaucratische marathon die elke startup de nek omdraait [5]. Zoals treffend beschreven in het blog ‘Europa’s Innovatiedilemma’, zijn we gevangen geraakt tussen voorzorg en verstarring [6]. We bestuderen liever de pier dan dat we de boot bouwen.
Het rapport-Wennink stelt als oplossing een ‘Commissaris voor Toekomstige Welvaart’ voor, die moet helpen om knelpunten te doorbreken. Dit is een klassieke technocratische reflex: als het systeem vastloopt, creëren we een nieuwe institutionele laag om het vlot te trekken. Maar dit is symptoombestrijding. Het echte probleem is de onderliggende complexiteit en de risico-aversie van het systeem zelf. Wat nodig is, is niet een nieuwe commissaris, maar een radicale vereenvoudiging en deregulering. Een overheid die durft te zeggen: “We accepteren een bepaald risico in ruil voor snelheid en innovatie.” Zonder die fundamentele cultuuromslag blijft elke investering, hoe groot ook, steken in de modder van de Nederlandse regelzucht.
Innovatie Zonder Bouwen is een Contradictie
Een high-tech economie is uiteindelijk een economie die fysieke dingen maakt. Het vereist fabrieken, testfaciliteiten, laboratoria, en een cultuur van ingenieurs en technici die met hun voeten in de klei staan. Innovatie is niet alleen een intellectuele exercitie; het is een ambacht. Het is het pijnlijke, iteratieve proces van ontwerpen, bouwen, testen, falen en verbeteren. Zoals in 2014 al werd betoogd: “Bedenken en maken horen bij elkaar” [7]. Een land dat het ‘maken’ verleert, verliest onvermijdelijk ook het vermogen om te ‘bedenken’.
Als we de voorstellen van Wennink langs deze meetlat leggen, valt een verontrustend patroon op. De strategische domeinen en de voorgestelde projecten zijn grotendeels ‘niet-grondgebonden’. Ze focussen op software (AI), abstracte wetenschap (quantum, biotech) en data. Dit zijn ongetwijfeld belangrijke velden, maar ze reflecteren een dieper ongemak in de Nederlandse cultuur: een voorkeur voor het schone, het abstracte en het digitale, en een afkeer van het vuile, het fysieke en het industriële. We zijn een land geworden dat uitblinkt in PowerPoints, maar terugdeinst voor beton, staal en installaties.
Deze culturele verschuiving heeft reële gevolgen. We leiden steeds minder technici en ingenieurs op die in staat zijn om complexe productielijnen te ontwerpen en te beheren. De ‘bouwcultuur’ die Nederland na de oorlog groot maakte, is verdampt. De norm is niet langer de fabriekshal, maar het thuiskantoor. We zijn een natie van consultants, analisten en managers geworden, die de fysieke productie liever uitbesteden aan lagelonenlanden. Het succes van ASML, een bedrijf dat juist uitblinkt in het bouwen van extreem complexe fysieke machines, wordt bewonderd, maar niet meer geëmuleerd. Maar het is ook een relict uit een ander tijdperk (een toevalstreffer), en dus geen blauwdruk voor de toekomst.
Het rapport-Wennink erkent dit probleem niet, en verergert het mogelijk zelfs door de focus op niet-grondgebonden technologieën. Het creëert de illusie dat we een leidende kenniseconomie kunnen zijn zonder een bijbehorende maakindustrie. Dit is een gevaarlijke contradictie. Een land dat niet meer bouwt, verliest de praktische kennis en de ‘tacit knowledge’ die essentieel zijn voor het volgende niveau van innovatie. Het wordt een land van bedenkers zonder handen, dat uiteindelijk afhankelijk wordt van de landen die nog wel durven te bouwen.
Van Focus naar Veerkracht: Een Alternatief Kader
Als de technocratische, top-down benadering van zowel Wagner als Wennink fundamenteel gebrekkig is, wat is dan het alternatief? Het antwoord ligt niet in een nóg slimmer institutioneel ontwerp of een nóg beter gekozen lijst van technologieën. Het antwoord ligt in een radicale omkering van de filosofie: van een beleid gericht op focus en controle naar een beleid gericht op diversiteit en veerkracht. De blauwdruk hiervoor werd al in 2011 geschetst: een innovatiebeleid dat niet probeert de toekomst te voorspellen, maar een ecosysteem creëert waarin de toekomst zichzelf kan uitvinden [3].
De kern van dit alternatieve kader is het loslaten van de pretentie van centrale planning. Geen nationale ‘topsectoren-bingo’, geen door de staat gesanctioneerde technologielijsten. In plaats daarvan moet de overheid zich richten op het creëren van de randvoorwaarden waarbinnen ondernemerschap kan floreren, in welke vorm dan ook. Dit betekent:
- Een ‘Safe-Fail’ Aanpak: In plaats van enkele, grootschalige ‘moonshot’-projecten te financieren, moet de overheid een omgeving creëren die duizenden kleine experimenten faciliteert. Dit vereist een cultuur waarin falen niet wordt bestraft, maar wordt gezien als een essentieel onderdeel van het leerproces. Het betekent snelle en eenvoudige toegang tot startkapitaal, testfaciliteiten en mentorschap, zonder de bureaucratische rompslomp van traditionele subsidieprogramma’s.
- Open Innovatieprogramma’s: De overheid kan en moet wel richting geven, maar niet door specifieke technologieën te dicteren. In plaats van calls voor ‘quantumcomputing-projecten’, zou de overheid brede maatschappelijke missies moeten formuleren (bijvoorbeeld: “halveer het materiaalgebruik in de bouw” of “creëer een volledig circulair voedselsysteem”). Binnen deze missies krijgen ondernemers de vrijheid om met hun eigen, onorthodoxe oplossingen te komen. De beoordeling moet niet gebaseerd zijn op technologische hypes, maar op de potentie van het businessmodel, de creativiteit van de oplossing en de gedrevenheid van het team.
- Diversiteit Zaaien: Economische veerkracht ontstaat uit diversiteit. De overheid moet daarom niet streven naar de creatie van enkele nationale kampioenen, maar naar een rijk en gevarieerd ecosysteem van MKB-bedrijven, regionale clusters en nichespelers. Dit betekent een verschuiving van de aandacht van de Randstad naar de regio, van de grote technologie-instituten naar de lokale maakbedrijven, en van de gevestigde orde naar de disruptieve nieuwkomers.
- Radicale Deregulering: Dit is het meest cruciale en tegelijkertijd het moeilijkste onderdeel. Het echte innovatiebeleid is geen investeringsbeleid, maar een dereguleringsbeleid. Het betekent het drastisch versnellen van vergunningsprocedures, het vereenvoudigen van het arbeidsrecht voor startups, en het vervangen van het voorzorgsprincipe door een meer pragmatisch ‘proportionaliteitsbeginsel’. De overheid moet zichzelf niet zien als de bewaker van alle risico’s, maar als de facilitator van gecontroleerde risiconeming.
In dit model is de rol van kennisinstellingen en universiteiten ondersteunend, niet leidend. Zij leveren het talent en de fundamentele kennis, maar de agenda wordt bepaald door de ondernemers die een probleem in de markt zien en daar een oplossing voor willen bouwen. Het is een model dat de piramide omdraait: niet de staat aan de top, maar de ondernemer.
Epiloog: Wat We Opnieuw Moeten Durven
De rapporten van de commissies-Wagner en -Wennink zijn waardevolle documenten, niet zozeer vanwege hun aanbevelingen, maar als spiegels van hun tijd. Wagner had gelijk over de urgentie van industrieel herstel in 1981. Wennink heeft gelijk over de dreigende stagnatie en het verlies van technologische soevereiniteit in 2025. Maar beiden trappen in dezelfde valkuil: het geloof dat innovatie een planbaar, maakbaar en centraal te sturen proces is. Ze missen het hart van de zaak: innovatie is geen functie van geld of instituties, maar van cultuur, moed en vrijheid.
De afgelopen 44 jaar hebben we in Nederland een systeem geperfectioneerd dat risico’s minimaliseert, processen juridiseert en de status quo beschermt. We hebben de chaotische, onvoorspelbare energie van het ondernemerschap ingeruild voor de geordende, maar steriele wereld van de technocratie. We zijn vergeten hoe we moeten bouwen, hoe we moeten falen, en hoe we opnieuw moeten beginnen.
Een nieuw industrieel elan zal dan ook niet ontstaan uit een nieuw rapport, een nieuwe commissaris of een nieuwe investeringsbank. Het zal ontstaan uit ruimte. Ruimte om te bouwen zonder jarenlange vergunningstrajecten. Ruimte om te falen zonder sociaal of financieel stigma. En ruimte om opnieuw te beginnen, wijzer geworden door de praktijk. Dit vereist niet meer geld, maar minder regelgeving. Niet meer instituties, maar meer ondernemerschap. Niet meer planning, maar meer vrijheid.
Referenties
[1] Adviescommissie inzake het Industriebeleid (1981). Een nieuw industrieel elan. Staatsuitgeverij.